Organizowanie oraz zarząd cmentarzami wyznaniowymi w polskim prawie cywilnym
Wprowadzenie
Cmentarz jest miejscem przeznaczonym na grzebanie zmarłych. W prawie rzymskim uznawany był za miejsce święte. Prawo to zakazywało jednak organizowania cmentarzy w obrębie miast. Chrześcijanie, stosując się do tego prawa, grzebali swych zmarłych poza miastami, w grobach ziemnych. Nieraz budowano w tym celu katakumby. Najsłynniejsze są katakumby rzymskie, ale nie były one jedyne w starożytnym świecie, nie tylko zresztą dla chrześcijan. W okresie prześladowań katakumby były często również miejscem kultu. Tam były składane bowiem ciała męczenników, na grobach których sprawowano Eucharystię.
Po ustaniu prześladowań od IV w. nad grobami męczenników zaczęto wznosić bazyliki, nieraz przenoszono także ciała męczenników do nowo budowanych kościołów. Od V w. upowszechnił się zwyczaj grzebania wiernych wokół kościoła, a od VI w. nawet w samym kościele. Cesarz Justynian, kodyfikując prawo rzymskie w VI w., pominął dotychczasowy zakaz grzebania zmarłych w obrębie miast, który nie był zresztą już wówczas przestrzegany, przez co usankcjonował ten zwyczaj.
W obrębie samego budynku kościelnego chowano pierwotnie ciała męczenników, później osób zmarłych w opinii świętości, dalej biskupów i cesarzy. Od XII w. praktyka chowania zmarłych w kościele stała się prawie powszechna, tzn. każdy mógł być pochowany w kościele, choć rezerwowano ten przywilej jedynie dla osób zasłużonych dla tego kościoła. Papież Pius V Konstytucją Apostolską Cum primum apostolatus, z dnia 1 kwietnia 1566 r. ograniczył tę praktykę, zabraniając grzebania zmarłych w kościele bez zgody rektora i patrona kościoła. Dalej jednak większość cmentarzy znajdowała się wokół budynku kościelnego.
Koniec XVIII w., wiek XIX i XX to rozwój cmentarzy grzebalnych nie związanych już z budynkiem kościelnym. Zlikwidowano również wiele cmentarzy przykościelnych.
Kodeks Prawa Kanonicznego z 1917 r. nakazywał wyraźnie grzebanie zmarłych na cmentarzach oraz zakazywał chowania w kościele, poza określonymi wyjątkami. Obecny Kodeks powtarza te zarządzenia, choć aktualna dyscyplina jest znacznie uproszczona i odnowiona. Wiele zagadnień zostało pominiętych z myślą o ich regulacji w prawie partykularnym lub zwyczajowym 1.
Jednym z istotniejszych elementów kształtujących problem organizowania oraz funkcjonowania cmentarzy wyznaniowych na danym terenie jest ustawodawstwo państwowe w tej materii. Dlatego warto przypomnieć polskie przepisy państwowe regulujące problem cmentarzy.
1. Podstawa prawna
Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. 2, w art. 8, ust. 3 stanowi: «miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność». Z ważnych jednak powodów i za zgodą kompetentnej władzy kościelnej można przeznaczyć te miejsca na inny użytek. Przepis ten nie ogranicza jednak stosowania prawa polskiego w przypadkach wywłaszczenia z zachowaniem standardów prawa międzynarodowego.
Deklaracja Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 kwietnia 1997 r. w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów Konkordatu 3 dodaje w ust. 2, że «pojęcie nienaruszalności cmentarzy, użyte w artykule 8 ust. 3 Konkordatu, nie może być rozumiane jako prawo do odmowy pochowania na cmentarzu katolickim osoby innego wyznania lub niewierzącej».
Nienaruszalność cmentarza, gwarantowana przez Konkordat, nie oznacza jednak, że władza państwowa nie może wydawać odpowiednich przepisów regulujących sposób tworzenia oraz administrowania tymi miejscami. Podstawowymi normami prawnymi obowiązującymi obecnie w naszym kraju są:
1. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych z późniejszymi zmianami 4 (dalej będziemy używać określenia: Ustawa).
2. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze 5 (dalej będziemy używać określenia: Rozporządzenie z 1959 r.).
3. Rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych 6 (dalej będziemy używać określenia: Rozporządzenie z 1972 r.).
Warto również podać kilka najważniejszych przykładów orzecznictwa w tej materii. Posłuży ono jako przykład przy analizowaniu konkretnych tematów.
2. Zakładanie i rozszerzanie cmentarza
Zgodnie z Ustawą, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego decydują właściwe władze kościelne. Inicjatywę podejmuje więc właściwy biskup diecezjalny lub wyższy przełożony zakonny 7. Musi zostać spełnione jednak kilka warunków:
- może to nastąpić jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
- musi zostać wyrażona zgoda właściwego inspektora sanitarnego 8.
Cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego 9. Rozporządzenie z 1959 r. określa dokładniej, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Zgodnie z tym Rozporządzeniem, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Chodzi tutaj przede wszystkim o szkodliwy wpływ na całą sieć wodną danej miejscowości. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub wsi w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej 10.
Przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1: 500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:
1. grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej — lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym;
2. stosunki wodne obejmujące rozeznanie:
- kierunków spływu wód powierzchniowych,
- głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku;
3. istniejące zespoły roślinne.
Na planie sytuacyjnym powinny być naniesione wszelkie zabudowania i studnie lub inne ujęcia wody, znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i w odległości do 150 m od tego terenu 11.
Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m 12.
Teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie) 13. Grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia. Miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza 14.
Zgodnie z Rozporządzeniem z 1972 r., obszar potrzebny na założenie lub powiększenie cmentarza oblicza się przez pomnożenie przeciętnej rocznej liczby zgonów w danej miejscowości przez 23 (wskaźnik wynikający z zakazu ponownego użycia grobu do chowania zwłok przed upływem 20 lat i przypuszczalnej liczby wypadków przedłużenia tego okresu czasu na dalsze okresy) oraz przez 4,5 m2 jako powierzchnię jednego grobu. Otrzymany iloczyn wskazuje wielkość części przewidzianej bezpośrednio pod groby i jest powierzchnią grzebalną, która powinna stanowić 40 — 60% powierzchni ogólnej cmentarza.
Dla miejscowości podlegających rozbudowie obliczeń tych dokonuje się, uwzględniając odpowiednio przyszłą przypuszczalną liczbę zgonów przy stanie mieszkańców wynikającym z perspektywicznego rozwoju miasta, osiedla, lub wsi.
Przy obliczaniu powierzchni ogólnej cmentarza należy uwzględnić poza powierzchnią grzebalną również powierzchnię zieleni, dróg, placów oraz terenu potrzebnego pod dom pogrzebowy i część gospodarczą cmentarza, a na większych cmentarzach również pod budynek administracyjno–mieszkalny 15.
Przy zagospodarowaniu powierzchni grzebalnej przeznaczonej na groby należy w zasadzie przewidywać dla:
1. pól grzebalnych na groby zwykłe bez prawa murowania — około 60% powierzchni, w tym dla zwłok dzieci do 6 lat — 12 do 15%;
2. pojedynczych rzędów grobów ziemnych lub murowanych przy żywopłotach — około 10% powierzchni;
3. grobów rodzinnych — około 20%;
4. pól lub alej zasłużonych — 1 do 5%;
5. pól urn — około 5% 16.
Teren pod cmentarz może być własnością kościelnej osoby prawnej, albo może zostać również uzyskany od Skarbu Państwa lub gminy w użytkowanie wieczyste lub kupiony od nich 17. Ponieważ założenie cmentarza stanowi tzw. cel publiczny, wojewoda lub rada gminy może udzielić bonifikaty przy sprzedaży odpowiedniego terenu 18.
3. Urządzenie i utrzymanie cmentarza
Utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych 19.
Cmentarz należy utrzymywać jako teren zielony o założeniu parkowym. Zieleń na cmentarzu (drzewa, krzewy, trawniki i kwiaty) podlega ochronie przed niszczeniem. Sadzenie lub wycinanie drzew na cmentarzach może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych racjonalną gospodarką zadrzewieniem oraz zgodnie z planem zagospodarowania terenu cmentarza.
Teren cmentarza powinien mieć ogrodzenie z trwałego materiału, przy czym wysokość ogrodzenia nie może być niższa niż 1,5 m.
Dla każdego cmentarza należy sporządzić plan zagospodarowania terenu, a urządzenie cmentarza, wykorzystywanie miejsc pod poszczególne rodzaje grobów oraz zadrzewienie powinny być zgodne z tym planem. Plan podlega zatwierdzeniu przez organ państwowego nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym dla zatwierdzania planów realizacyjnych 20.
Plan zagospodarowania cmentarza powinien przewidywać drogi prowadzące do pól grzebalnych, pola grzebalne oraz zadrzewienie. Każde pole grzebalne powinno mieć odrębne oznaczenie, a w granicach pól grzebalnych powinny być ponumerowane groby 21.
Na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą:
1. do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania;
2. do wykonywania oględzin zwłok dla celów sądowo–lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych;
3. do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok 22.
Dom przedpogrzebowy powinien znajdować się w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej, a jego pomieszczenia przeznaczone do przechowywania zwłok powinny być w miarę możności położone od północy.
Dom przedpogrzebowy powinien składać się z następujących pomieszczeń:
1. do przechowywania zwłok;
2. do wykonywania ceremonii pogrzebowych;
3. do wykonywania oględzin lub sekcji sądowo–lekarskich, sanitarno–policyjnych oraz utrwalania zwłok.
W pomieszczeniach tych należy urządzić odpowiednią wentylację, jak też zabezpieczyć je przed dostępem osób niepowołanych, zwierząt i owadów.
Dom przedpogrzebowy powinien mieć podłogę nieprzepuszczalną i łatwo zmywalną, ściany murowane i tynkowane, a pomieszczenia służące do przechowywania i oględzin lub sekcji zwłok — ponadto pomalowane farbą olejną albo wyłożone płytkami do wysokości co najmniej 2 m.
Pomieszczenia służące do oględzin lub sekcji zwłok powinny posiadać urządzenia, umożliwiające ogrzewanie w chłodnej porze roku. W pomieszczeniach przeznaczonych do wykonywania oględzin, sekcji i utrwalania zwłok należy przewidzieć możliwość dostarczenia zimnej i ciepłej wody oraz jej odprowadzania 23.
Na cmentarzach mniejszych, w miejscowościach, w których przeciętnie odbywa się najwyżej 1 pogrzeb dziennie, zamiast domu przedpogrzebowego powinny być budowane kostnice z jednym obszernym, widnym pomieszczeniem oraz z pomieszczeniem na trumny ze zwłokami oczekującymi na pogrzeb i niewielkim magazynem na przechowywanie sprzętu 24.
Zarówno w domu przedpogrzebowym, jak i w kostnicy nie wolno kłaść trumien ze zwłokami bezpośrednio na podłodze, lecz należy je umieszczać na specjalnie na ten cel przeznaczonych rusztowaniach lub katafalkach. Urządzenia te należy często czyścić i odkażać 25.
Dom przedpogrzebowy lub kostnica powinny być pod stałym nadzorem służby cmentarnej, powinny być utrzymywane w czystości i w określonych godzinach dostępne dla osób biorących udział w ceremoniach pogrzebowych. Za przechowywanie zwłok i korzystanie z urządzeń domu przedpogrzebowego lub kostnicy zarząd cmentarza uprawniony jest do pobierania opłat 26.
Zarząd cmentarza powinien prowadzić księgę cmentarną zawierającą następujące dane dotyczące osób, których zwłoki zostały pochowane:
1. nazwisko i imię;
2. płeć;
3. wiek;
4. ostatnie miejsce zamieszkania;
5. datę zgonu;
6. miejsce zgonu;
7. przyczynę zgonu;
8. datę i numer aktu zgonu;
9. datę pochowania;
10. dokładnie określone miejsce pochowania według planu zagospodarowania cmentarza;
11. ewentualne odnotowanie faktu wydobycia, daty i miejsca ponownego złożenia szczątków.
Dane te powinny być wpisane do księgi cmentarnej na podstawie przedłożonej karty zgonu 27. Karty zgonu, na których podstawie dokonano pochowania zwłok, powinny być przechowywane przez zarząd cmentarza co najmniej 30 lat 28.
4. Groby
Na polach grzebalnych, przeznaczonych na groby zwykłe 29, groby i odstępy między grobami powinny mieć następujące wymiary:
1. dla zwłok dzieci do lat 6:
długość 1,2 m, szerokość 0,6 m, głębokość 1,2 m,
odstępy — od strony dłuższego boku 0,3 m, a od strony krótszego 0,4 m;
2. dla pozostałych zwłok:
długość 2 m, szerokość 1 m, głębokość 1,7 m,
odstępy — od każdego boku po 0,5 m;
3. dla urn ze szczątkami zwłok:
długość 0,6 m, szerokość 0,4 m, głębokość 1 m,
odstępy — od strony dłuższego boku 0,3 m, a od strony krótszego 0,4 m.
Groby rodzinne przeznaczone na składanie trumien w kierunku poziomym powinny mieć następujące wymiary dla jednego grobu:
długość 2,3 m, szerokość 1,3 m, głębokość 1,7 m,
odstępy — od każdego boku po 0,5 m;
Groby rodzinne dla urn przeznaczone na kilka urn w kierunku poziomym powinny mieć następujące wymiary:
długość 1 m, szerokość 1 m, głębokość 1 m,
odstępy — na bokach 0,3 m, a od strony frontu miejsca urnowego 0,4 m.
Warstwa ziemi pokrywająca trumnę powinna wynosić co najmniej 1 m. Kopanie głębszych grobów niż 1,7 m jest dopuszczalne pod warunkiem, że pomiędzy dnem grobu a najwyższym poziomem wody gruntowej pozostanie co najmniej 0,5 m. Ziemia wydobyta z grobu może być usypana w postaci pagórka nad grobem 30.
W zależności od warunków wodnych można stosować chowanie zwłok piętrowo w grobach ziemnych lub murowanych, przy czym trumny powinny być między sobą przedzielone warstwą ziemi grubości około 0,2 m; jeżeli warstwa ta jest zastąpiona murem lub żelbetem, grubość ich nie może być cieńsza niż 6 cm. Głębokość grobu powinna wynosić przy dwu piętrach (trumnach) 2,7 m, a przy większej ilości pięter — grób powinien być odpowiednio głębszy, przyjmując po 1 m głębokości na każdą trumnę łącznie z przedzieleniem. W każdym wypadku odległość między poziomem wody gruntowej a dnem grobu nie może być mniejsza niż 0,5 m 31.
W katakumbach powierzchnia dna niszy przeznaczonej do złożenia zwłok powinna wynosić co najmniej 2 m × 1 m, a wysokość co najmniej 0,9 m. Każda nisza powinna być oddzielona od sąsiedniej ścianą grubości co najmniej 0,2 m i mieć wylot wentylacyjny do odprowadzania gazów w sposób nieszkodliwy dla otoczenia. Po złożeniu zwłok każdą niszę należy natychmiast zamurować. Przy chowaniu szczątków 32 nisze te powinny mieć wymiary 0,40 m × 0,40 m i wysokość 0,60 m 33.
W grobach murowanych i katakumbach dno grobu może być ziemne lub umocnione, przy czym powinno mieć spadek jednokierunkowy; w grobach z umocnionym dnem w miejscu najniższym należy przewidzieć odpływ łączący się z ziemią 34.
Na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nie przekraczających granic powierzchni grobu 35. Nie zmienia to jednak faktu, że w dalszym ciągu pozostaje to grób ziemny a nie murowany i dalej mają wobec tego grobu zastosowanie przepisy odnoszące się do grobów ziemnych.
5. Ponowne użycie grobu
Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.
Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione 36.
Do przedłużenia zakazu ponownego użycia grobu na dalsze 20 lat w przypadku sporu o to uprawnienie między różnymi osobami, pierwszeństwo ma osoba wymieniona w art. 10 ust. 1 Ustawy, tzn.:
1. pozostały małżonek(ka),
2. krewni zstępni,
3. krewni wstępni,
4. krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa,
5. powinowaci w linii prostej do 1 stopnia 37.
W wielu przypadkach zarządcy cmentarzy wyznaniowych nie domagają się opłat po upływie 20 lat. Nie korzystanie jednak z tego prawa nie oznacza rezygnacji z niego. Zarządcy nie mają obowiązku bowiem szukania odpowiednich osób do uregulowania tej opłaty. Troska o tę sprawę spoczywa na osobach zainteresowanych grobem. Osobie, która mimo upływu terminu 20 lat nie zgłosiła zastrzeżenia i nie wniosła odpowiedniej opłaty, nie przysługuje roszczenie o przywrócenie posiadania miejsca oddanego przez zarząd cmentarza z przeznaczeniem na grób kogoś innego, chociażby nadal stale odwiedzała grób i utrzymywała go w należytym stanie 38.
W związku z likwidacją grobu, pojawia się nieraz pytanie, co zrobić ze szczątkami osoby poprzednio tam pochowanej. Można je tam pozostawić, albo przenieść w inne miejsce, z tym że można je chować również poza powierzchnią grzebalną. Decyduje o tym zarząd cmentarza. Na życzenie osoby uprawnionej do pochowania zwłok można szczątków nie wydobywać 39.
Przepisy ustalające termin dwudziestoletni nie mają zastosowania do pochowania zwłok w grobach murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. W tym przypadku nie ma określonego jakiegokolwiek terminu. Domyślnie, należy uważać je za trwałe 40.
Dozwolone są natomiast umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania 41. Umowa taka powinna zostać sporządzona na piśmie.
Niezależnie od tych przepisów jest wzbronione użycie do ponownego pochowania grobów, mających wartość pamiątek historycznych (ze względu na swą dawność lub osoby, które są w nich pochowane, lub zdarzenia, z którymi mają związek) albo wartość artystyczną 42.
W istniejących grobach murowanych dopuszcza się chowanie zwłok osób zmarłych w ciągu 20 lat po wydaniu decyzji o zamknięciu cmentarza 43.